E-Books: Fünf Jahre Euro-Rettungsschirm - Eine Bilanz
Am 7. Juni 2010 trat der Euro-Rettungsschirm in Kraft. Fünf Jahre später ist es an der Zeit, eine vorläufige Bilanz zu ziehen. Aus ordnungspolitischer Sicht füllt der Rettungsschirm eine institutionelle Lücke. Die Gründungsväter der Europäischen Währungsunion (EWU) hatten nicht ausreichend Vorsorge dafür getroffen, dass nervöse Finanzmärkte einen Staat, der trotz gewisser ökonomischer Probleme fundamental als solvent angesehen werden kann, nicht in die Zahlungsunfähigkeit drängen können. Um dies zu verhindern, ist ein Krisenmechanismus nötig, der für eine begrenzte Zeit Liquiditätshilfen zur Verfügung stellt. Der Rettungsschirm erleichtert auch den Umgang mit reformunwilligen Staaten. Diese können für den Fall, dass die Finanzhilfen eingestellt werden und ihr Land in der Folge in eine tiefe Krise abgleitet, sehr viel weniger mit Ansteckungseffekten auf andere Euroländer drohen.

Die Hilfe darf jedoch nur unter gewissen Voraussetzungen und vor allem im Gegenzug zu vertraglichen Reformzusagen des betroffenen Landes gewährt werden. Diese Konditionalität hat stark abschreckenden Charakter, da ein Reformprogramm für das betroffene Land de facto einen teilweisen Souveränitätsverzicht bedeutet. Daher hat sich die Befürchtung mancher Kritiker, die Existenz des Rettungsschirms führe zu einer leichtfertigen und häufigen Inanspruchnahme seiner Hilfen, in der Praxis nicht bestätigt. Dies machen zahlreiche Länderbeispiele deutlich. Stattdessen ist die Konditionalität zu einer wichtigen neuen Säule der EWU-Governance geworden, die es mit Nachdruck zu verteidigen gilt.

Tatsächlich droht aktuell möglicherweise eine gewisse Gefahr für die Konditionalität: zum einen durch die Kritik an der Troika (seit kurzem und im Folgenden die Institutionen genannt) aus EU-Kommission, Europäischer Zentralbank und Internationalem Währungsfonds, die vor allem die Reformumsetzung kontrollieren, zum anderen durch eine Initiative im Europäischen Parlament (EP) mit dem Ziel, den intergouvernementalen ESM-Vertrag in die EU-Gemeinschaftsmethode zu integrieren. Beide Initiativen haben zum Ziel, den politischen Einfluss auf den Rettungsschirm zu stärken. Doch hier ist aus verschiedenen Gründen Vorsicht geboten: Erstens ist für die Konzeption und vor allem die Überwachung von Reformprogrammen eine gewisse politische Unabhängigkeit sinnvoll, wie sie die Einbindung von EZB und IWF gewährleisten. Zweitens sind die Institutionen ausreichend demokratisch legitimiert. Nicht die Beamten treffen die relevanten Entscheidungen, sondern die demokratisch legitimierten Euro-Finanzminister und die nationalen Parlamente der Programmländer. Dass der Entscheidungsspielraum dabei zuweilen nicht sehr groß ist, liegt nicht an den Institutionen, sondern an der schwierigen ökonomischen Lage. Drittens mag der Wunsch nach einer Integration des ESM in die EU-Gemeinschaftsmethode zwar institutionell nachvollziehbar erscheinen, weil der ESM Teil der EWU-Governance ist. Doch dürfen die Abstimmungsregeln im ESM-Vertrag nicht aufgeweicht werden. Anderenfalls wären die Konditionalität und auch die Kontrolle der ESM-Mitglieder über seine Finanzen bedroht. Dies dürfte gegebenenfalls zu einem Einspruch durch das Bundesverfassungsgericht führen. Der Ruf des EP nach demokratischer Legitimität auf der EU-Ebene kollidiert hier frontal mit den Anforderungen der demokratischen Legitimität auf der nationalen Ebene.

Die Rettungsstrategie ist zweifellos mit erheblichen finanziellen Risiken für die Hilfsgeberländer und damit auch für Deutschland verbunden. Auch sind manche Formulierungen im ESM-Vertrag und in einigen Ausführungsrichtlinien sehr vage. Dies betrifft vor allem den Umgang mit der obligatorischen Schuldentragfähigkeitsprüfung, die Bedingungen für eine mögliche Privatsektorbeteiligung und die Konditionalität bei einigen Zusatzinstrumenten wie den vorsorglichen Kreditlinien, Sekundärmarktinterventionen und direkten Bankenhilfen. Daher kam in der Phase vor der Ratifizierung des ESM-Vertrags die starke Kritik auf, die finanziellen Risiken würden immer weiter ausgedehnt und seien durch die nationalen Parlamente nicht mehr kontrollierbar.

Diese Diskussion – so überaus skeptisch sie auch geführt wurde – hat sicherlich mit dazu beigetragen, dass die schließlich getroffenen Vorkehrungen des ESM diese Befürchtungen weitestgehend entkräften konnten. So ist die deutsche Haftungsgrenze von 190 Milliarden Euro im ESM-Vertrag – und durch eine völkerrechtliche Zusicherung – klar festgeschrieben. Wichtiger noch: Der ESM-Gouverneursrat kann nicht frei schalten und walten. Erstens hat der deutsche Vertreter aufgrund der Abstimmungsregeln bei allen wichtigen Entscheidungen de facto ein Vetorecht. Hier gibt es nur für den Fall eines ESM-Verlusts die – vertretbare – Ausnahme einer einfachen Mehrheit bei einem Kapitalabruf durch den ESM bei den Mitgliedstaaten – zur Sicherung der Spitzenbonität des ESM. Einem solchen Beschluss wären im gegebenen Fall mehrere einstimmige Beschlüsse zur Aufsetzung des Programms und zu Hilfsauszahlungen vorausgegangen. Zweitens ist der deutsche Vertreter im ESM-Gouverneursrat – der Bundesfinanzminister – durch ein deutsches ESM-Begleitgesetz an die Weisungen des Deutschen Bundestages gebunden. Auf dieser Basis hat das Bundesverfassungsgericht den ESM-Vertrag für verfassungsgemäß erklärt.

Die Rettungs- und Reformstrategie des Euroraums und der Programmländer hat sich als grundsätzlich richtig erwiesen – trotz der aktuellen Probleme mit dem Sonderfall Griechenland. Das zeigen vor allem die positive Entwicklung in Irland, Spanien und Portugal. Diese Staaten haben die Reformbedingungen sehr weitgehend erfüllt (Spanien im Rahmen eines nur auf den Bankensektor beschränkten Hilfspakets). Teilweise haben sie sogar den Reformdruck von außen genutzt, um eine als sinnvoll erachtete Reformstrategie umzusetzen. Die Programme sind inzwischen erfolgreich beendet und die Rückkehr an den Finanzmarkt ist ohne Probleme erfolgt. Die empirische Bestandsaufnahme in dieser Studie zeigt, wie umfangreich die ökonomischen Fortschritte – trotz verbleibenden Anpassungsbedarfs – inzwischen sind. Dabei schneidet Irland besonders gut ab, knapp gefolgt von Spanien und mit etwas Abstand von Portugal.

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IW policy paper 12/2015 - Jürgen Matthes
Fünf Jahre Euro-Rettungsschirm – Eine Bilanz